正略咨詢：新發展格局下地方城投公司轉型發展問題研究

自1991年政府投融資體制改革以來，城投公司作為承擔政府投融資平臺功能的特殊國企，為政府功能的延伸和地方的建設起到了巨大的作用。尤其是十年來，國資國企改革逐步邁入新階段，城投公司在改革發展的過程中發生了根本性、轉折性、全局性的重大變化，也為新時代黨和國家事業取得歷史性成就、發生歷史性變革做出了重要貢獻。但城投公司在轉型發展過程仍然有管理體制、經營領域、融資模式等方面的問題不斷暴露，急需在下一步改革中有所改善。

一、新發展階段城投公司面臨的現狀

（一）管理體制“舊”，內部管理行政化嚴重

許多城投公司，尤其是一些區縣級平臺公司的產生與發展離不開當地政府的扶持栽培，這在城投公司發展的初期會形成一定助力，但在公司發展壯大之后，機關單位尤其是政府各職能部門對公司的發展方向有時仍起到舉足輕重的作用，甚至由于不同單位內部的利益博弈造成城投公司發展出現無謂的內耗。城投公司內部的領導干部也有很多源于地方上的機關單位，這種從事業機關轉行國企領導的經歷使得其中相當一部分人對于公司的業務很難有效把握和熟悉，且這部分人往往僅是在城投公司履職一個任職周期后又回到機關單位，在一個并不長的任期內很難為企業謀求長遠的發展。

這就導致了很多城投公司沒有戰略、沒有決策能力、沒有成熟的組織架構和管理體系，缺乏獨立經營管理的基礎，尤其在集團化轉型的發展階段，存在總部定位不清、職責不明、業務雜亂、子公司主業不清、業務較差，人員結構復雜、管理體系雜亂等多種問題。

（二）經營領域“舊”，業務布局亟待優化

近年來各地城投公司盡管已完成一些業務上的創新，但多數投資項目仍以民生領域基礎設施建設和公益類非營利性設施建設為主，與政府功能性任務逐漸脫鉤是一個復雜而漫長的過程，現階段多數城投公司的業務仍與地方政府手里掌握的資源和項目高度相關。一方面，此類項目投資數額大但資金回籠周期很長、資金使用效率低下，后續一旦無法產生足夠現金流就很容易引發債務危機；另一方面，在政府“放管服”改革和金融監管趨嚴的背景下，這種發展模式勢必面臨改變，城投公司勢必需要尋找一條走向市場化發展的道路。

（三）融資模式“舊”，舉債經營難以為繼

城投公司作為政府平臺公司，所采用的傳統投融資模式一直是“代融資、代投資”，銀行直接項目融資、信托融資、租賃融資等仍是城投企業融資主要方式，這些融資手段成本高、資金量小、周期短，并且還受到銀行附加條件影響，造成擔保費、財務費用、利率費用支出增加。而且城投公司在投融資過程中往往僅為政府提供通道作用，自身的投融資能力非常有限，籌資活動的現金流量以借款為主，隱性債務問題較為嚴重。

二、持續深化體制機制改革 建立現代企業制度

國企改革三年行動行至尾聲，新發展格局下，應當進一步創新政企關系，持續深化改革。前不久召開的二十大指出“深化國資國企改革”，“完善中國特色現代企業制度，弘揚企業家精神，加快建設世界一流企業?！睂τ诔峭豆緛碚f，應該在新時期繼續堅持深化體制機制改革，摸索建立并完善“中國特色現代企業制度”。

一是要建立健全有競爭力的企業組織，明確城投公司的功能定位以及與政府機關單位的權責邊界，加快混合所有制改革，引入多方資本，優化股權結構，在進一步完成資源整合的過程中逐步構建現代集團架構，明晰城投集團總部和不同子公司的戰略定位及相應的管控模式，并進而完善公司治理體系和部門崗位設置等。

二是要設置行之有效的激勵和約束機制，要在城投集團總部和子公司內摒棄原本行政化的“吃大鍋飯”的薪酬模式，推行崗位薪酬制度，靈活設置公司內部不同層級的薪酬固浮比，采取市場化的薪酬激勵與考核機制，充分釋放公司人員的改革活力。

三是要優化人才選用育留機制，根據部門崗位職責及相應任職要求進行人才選配，并進一步完善人才內部選聘、輪崗輪值機制，加快人員內部流動，此外，要“弘揚企業家精神”，探索職業經理人模式，打破機關單位對企業高層管理的“一言堂”機制。

三、做實業務做活經營 推動市場化業務高質量發展

扎實做好業務是城投公司轉型發展的根本所在，在新發展階段，城投公司僅僅鉆研于“建設”業務是遠遠不足以達成高質量發展目標的，因此探索并進一步推進市場化業務是城投公司深化改革的必然道路。

一是堅持保障公共服務，“著力解決好人民群眾急難愁盼問題，健全基本公共服務體系，提高公共服務水平”，根據二十大報告，不難看出隨著社會發展與人民生活水平的提高，部分地區社會公共服務體系的缺失問題也愈發凸顯，城投公司作為地方和區域的公共服務提供商，應當探索如何以市場化的手段參與公共服務保障，充分引入和運用社會資本，提高服務水平和服務質量。

二是加快推進產業發展，“要堅持以推動高質量發展為主題，把實施擴大內需戰略同深化供給側結構性改革有機結合起來，著力提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平，推動經濟產業發展領域實現質的有效提升和量的合理增長?！备鶕髨蟾?，城投公司應當積極培育自身的造血能力，參與城市產業鏈條和產業園區建設，充分發揮自身在投資、建設、服務方面的優勢，打造品牌化的產業運營商，通過市場化的途徑為城市產業發展提供動力。

三是持續強化科技賦能，“完善科技創新體系，堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位。以國家戰略需求為導向，集聚力量進行原創性引領性科技攻關，堅決打贏關鍵核心技術攻堅戰，加快實施一批具有戰略性全局性前瞻性的國家重大科技項目，增強自主創新能力?！备鶕髨蟾?，城投公司可以在保障社會公共服務的同時，充分應用大數據、人工智能等先進技術，提升原有業務質量，轉“舊基建”為“新基建”，探索新能源汽車充電樁、5G基站、大數據中心、冷鏈物流等新技術與新應用，著力構建智慧社區和智慧城市。

四、強化融資造血功能 化解隱性債務問題

投融資工作是城投公司的關鍵要務，新發展階段下，作為地方政府的投融資平臺，城投公司在打通政府投融資通道的同時，要積極培養自身的投融資能力，以應對愈發嚴峻的債務問題。

一是要優化融資結構，一方面與金融機構保持密切合作，通過銀行信貸和發放企業債城投債等傳統手段進行融資，另一方面要積極試水多元資本市場，充分抓住混改等政策機遇，并探索產業基金、股權多元化等融資渠道。

二是要加強存量資產盤活，提升資產管理和專業經營能力，對資產進行分類租賃、利用和產業嫁接，包裝優質融資項目，提高資產變現價值。

三是把握逆周期機遇，探索開展基于本地特色和主營業務的相關產業，采用產融結合的途徑探索業務增長點，并適時開展社會化資產的收購、處置、經營及受托運營業務。